Quattro incontri e una settimana di studi per ripercorrere le metamorfosi dell’autonomia locale

“Le metamorfosi dell’autonomia locale” è il tema del nuovo ciclo di lezioni del DRASD, il Dottorato di ricerca in “Autonomie locali, Servizi pubblici e Diritti di cittadinanza” dell’Università del Piemonte Orientale, avviato venerdì scorso, 12 gennaio, a Palazzo Borsalino. Il titolo, come ha affermato in apertura dell’incontro inaugurale il prof. Renato Balduzzi, responsabile scientifico e fondatore del corso di studi attivo da dieci anni presso la sede alessandrina dell’Ateneo, può suggerire diversi svolgimenti, ma certamente ha alla base una constatazione oggi generalmente condivisa, ovvero che la nozione e la pratica dell’autonomia degli enti territoriali, in Italia, abbiano attraversato diverse stagioni, alcune di grande espansione di competenze, altre di forte limitazione degli spazi nei quali esercitarle, in una dialettica tra autonomismo e centralismo resa più complicata dalla mancanza di coerenza, a volte, tra le parole d’ordine del dibattito pubblico e la loro concreta realizzazione nell’azione politica e amministrativa.

Proprio la necessità di una rilettura sul lungo periodo del percorso che ha condotto alla configurazione e al funzionamento attuali del sistema delle autonomie locali nel nostro Paese è stata rimarcata dalle altre voci che hanno animato il pomeriggio, ad iniziare dagli interventi introduttivi.

Preceduti dal saluto del Dipartimento di Giurisprudenza e Scienze Politiche Economiche Sociali, portato dalla prof.ssa Roberta Lombardi, che ha sottolineato l’impegno dell’Università nella sua “terza missione”, fatta anche delle molte occasioni di alta formazione e di aggiornamento professionale offerte alla città, sono stati infatti gli interventi di tre rappresentanti delle istituzioni ad entrare nel vivo del tema, richiamando all’attenzione alcuni aspetti delle trasformazioni che l’amministrazione locale ha affrontato nel tempo.

Essa, come ha ricordato il prefetto di Alessandria, Romilda Tafuri, è stata ad esempio profondamente modificata dal graduale passaggio da un rapporto tra centro e periferia e tra gli stessi enti territoriali basato sul sistema dei controlli preventivi ad un rapporto, più flessibile ma anche più complesso, fatto di procedure di coordinamento, di raccordo e di collaborazione.

La collaborazione, però, ha proseguito il presidente della Provincia, Gianfranco Baldi, può e deve avvenire tra enti e soggetti dotati di una propria, robusta, legittimazione: ciò che, oggi, il nuovo modello di governance dell’ente intermedio, troppo leggero per il peso delle funzioni attribuite, rischia di consumare definitivamente.

La storia delle province, in effetti, non manca di ricorrenti situazioni paradossali: da ente destinatario di aspre critiche e di proposte di soppressione già in Assemblea Costituente, per decenni è stato poi baricentro dell’organizzazione politica e sociale dei territori, fino ad una graduale marginalizzazione culminata nella riforma del 2014, che, se per certi versi avrebbe dovuto preludere alla sua estinzione, ne ha invero confermato un rilevante bagaglio di competenze, inadeguate sia ad una Regione troppo lontana sia a Comuni spesso troppo piccoli.

L’esigenza di ripensare l’autonomia locale in una prospettiva diversa da quella della revisione costituzionale respinta dal referendum del dicembre 2016, che provi tra l’altro a valorizzare fino in fondo le potenzialità della riforma del Titolo V del 2001, è poi stata evidenziata dall’assessore Riccardo Molinari, intervenuto in rappresentanza del Comune di Alessandria, presente all’iniziativa anche attraverso la partecipazione nel pubblico del vicesindaco Davide Buzzi Langhi e dei consiglieri Angela Maria Poggio e Paolo Berta.

Ai problemi e agli interrogativi messi sul tappeto dagli interventi iniziali non si è sottratto il dialogo tra il prof. Balduzzi e il prof. Jörg Luther (coordinatore del più ampio Dottorato in Istituzioni pubbliche, sociali e culturali al cui interno opera il DRASD) i quali hanno tracciato le coordinate di fondo del tema che verrà trattato negli incontri calendarizzati da qui a maggio. Sostituendo l’intervento, previsto a programma, del prof. Franco Pizzetti, che per ragioni di salute non ha potuto svolgere la sua prolusione e che tornerà prossimamente ospite del DRASD, i due costituzionalisti hanno ripercorso le principali transizioni concettuali e normative che hanno interessato l’idea e le forme istituzionali dell’autonomia locale nel nostro ordinamento.

Leggere le categorie tradizionali con senso storico, ha ricordato il prof. Balduzzi, è essenziale per contestualizzare correttamente le diverse transizioni. Così, se vista con gli occhi di oggi, la formula rattazziana del “discentramento” amministrativo e dell’accentramento politico, che ha retto il sistema dall’Unità d’Italia al regime fascista, può sembrare limitativa dell’autonomia locale, quando essa ha invero consentito di trovare un equilibrio tra le esigenze dell’unificazione e quelle di amministrazioni comunali e provinciali le cui funzioni (dalla scuola all’assistenza agli indigenti, fino ai primi servizi pubblici locali) sarebbero diventate sempre più importanti per la vita delle rispettive comunità.

Non è un caso che il regime fascista avesse azzerato ogni forma di autonomia dei territori, divenuta nei decenni dell’età liberale anche una dimensione non secondaria per l’esercizio dei diritti politici, e che, all’indomani della seconda guerra mondiale e alla vigilia del referendum istituzionale del 1946, le prime libere elezioni con suffragio universale maschile e femminile abbiano interessato, tra marzo e aprile di quell’anno, le amministrazioni comunali. L’Assemblea Costituente puntò poi sugli enti territoriali anche come veicolo di democratizzazione del Paese, specialmente con la scelta coraggiosa di dotare le neoistituite Regioni di organi d’indirizzo politico direttamente eletti e provvisti di potestà legislativa su materie di primaria importanza per la costruzione dello Stato sociale delineato nella prima parte della Costituzione: un salto in avanti che dovrà attendere oltre vent’anni, con l’istituzione delle Regioni ordinarie, per trovare attuazione.

“Attuazione” e “inattuazione” sono parole spesso risuonate durante l’incontro, anche quando si è ricordato come, dopo due tentativi non riusciti di “grandi riforme” della Costituzione, peraltro ispirate da opposti approcci all’incremento dei poteri delle Regioni, una risposta ad alcuni dei problemi che oggi riguardano il funzionamento del regionalismo potrebbe derivare da una piena attuazione della revisione del Titolo V del 2001. Questa, infatti, accanto a disposizioni la cui problematicità ha richiesto alcuni anni di lavoro della Corte costituzionale per essere oggi in gran parte superata, ha introdotto altresì soluzioni innovative e intelligentemente sperimentali, come la facoltà (mai utilizzata dalle Camere però) di integrare la commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti di Regioni ed enti locali, così da testare in concreto quella collaborazione nello svolgimento della funzione legislativa che molti individuano come tassello mancante (anche per garantire ai territori risorse adeguate) e che i tanti progetti di Senato delle autonomie hanno faticato a disegnare in astratto.

Metamorfosi passate e in atto, dunque, che, come ha suggerito il prof. Luther sfruttando l’immagine evocata dalla parola, possono richiamare il poema di Ovidio oppure il romanzo di Kafka, a seconda dei punti di osservazione e di quanto si vogliano esaltare le virtù o i difetti dell’autonomia. Sarà questo uno dei fili rossi del ciclo di lezioni, che proseguirà fino a maggio con una iniziativa al mese. Il prossimo appuntamento sarà il 16 febbraio, sempre alle ore 15, con un seminario che vedrà come relatori il prof. Enzo Balboni, dell’Università Cattolica, su “L’idea di autonomia nel pensiero giuridico e nella cultura politica di ispirazione cattolica (Sturzo, Meda, Mortati, Ambrosini)” e il prof. Jörg Luther su “Il concetto di autonomia nel pensiero di Santi Romano”.

Il 16 marzo sarà la volta del prof. Gian Candido De Martin (Luiss Guido Carli, Roma) sul tema “L’evoluzione della provincia nella storia del diritto e delle istituzioni italiane”, mentre il 13 aprile interverrà il prof. Valerio Onida, presidente emerito della Corte costituzionale, con una lezione sul rapporto tra Regioni e autonomie locali.

Il ciclo si chiuderà con la X Settimana di studi sulle autonomie locali, che si terrà dal 7 all’11 maggio, sul tema “Autonomie locali ed Europa”.

Davide Servetti
(Dottore di ricerca in Diritto costituzionale e tutor didattico del DRASD)